A la espera de una señal del Gobierno, el campo viene liquidando poco y retiene unos US$ 13.900 millones en stock de maíz y de soja. Liquidación que podría inundar de dólares el mercado cambiario y solventar la necesidad de acumular reservas por parte del Banco Central.
Según datos de Ciara-CEC (Cámara de la Industria Aceitera de la República Argentina y Centro Exportador de Cereales), en los primeros cinco meses del año el agro acumuló una liquidación total de U$S 9.046 millones, lo que representó una caída del 4,3% respecto de igual período de 2023, campaña asediada por una de las mayores sequías de las últimas décadas.
Si comparamos la liquidación actual contra la de enero a mayo de 2022, la caída es aún más pronunciada: un 41% inferior. En otras palabras, el campo es cada vez más precavido para liquidar. Lo que se explica por el panorama negativo para los precios de las commodities agrícolas en el mercado internacional y por el tipo de cambio atrasado.
No obstante, por fuera de esta coyuntura, hay un tema que siempre asoma en la relación entre el campo y Estado nacional. Hablamos, claro, de las retenciones.
¿Moneda de cambio para una negociación en coyunturas como esta? ¿Corazón de un conflicto irresuelto entre Nación y provincias? ¿La promesa incumplida de una eliminación que siempre aparece en un futuro incierto?
Por más que no estén en el centro, las retenciones están presentes en el imaginario político y en la realidad tributaria de nuestro país desde hace más de 20 años. Es fundamental que las discutamos.
En busca de una alternativa
Las retenciones entran en el podio de los impuestos más distorsivos que existen, ya que desalientan la producción, las exportaciones y la inversión, gravando el valor de venta con una alícuota que, en el caso de los commodities agrícolas, es de las más altas. En palabras más sencillas, limitan el potencial productivo del agro y generan desigualdades a su interior.
No obstante, frente a esta caracterización, también tenemos una certeza: eliminar los derechos de exportación a la soja, el maíz y el trigo representaría una pérdida de recaudación para el Estado nacional del 1,4% del producto interno bruto (PIB).
Es decir, iría en contra de la necesidad del Estado de aumentar la recaudación en el corto plazo. Por eso, entre una caracterización tan contundente y esta certeza, tenemos que encontrar una alternativa. En lo inmediato, las retenciones no deben ser removidas sin considerar la sustitución de ese ingreso para el fisco.
Las retenciones tienen una función en determinados contextos, en particular contextos de emergencia económica. De hecho, este tipo de contexto es el que propició que el Estado nacional vuelva a cobrar retenciones, poscrisis de 2001.
Instrumento de recaudación estrella
Hagamos un poco de historia reciente. En 2002, frente a la emergencia que transitaba la economía argentina, se restablecieron las retenciones para trigo y maíz, y se aumentaron para soja. Después de un quinquenio, se volvieron a subir, en una decisión que dio comienzo a la contienda de la Ley 125, que intentaba establecer retenciones móviles y culminó con el famoso “Mi voto es no positivo” del por entonces vicepresidente de la Nación.
Más tarde, con el desembarco del gobierno de Cambiemos, en diciembre de 2015, se eliminaron las retenciones para trigo y maíz, y se disminuyeron para soja, lo que significó sí un cambio importante.
No obstante, esta política orientada a mejorar la dinámica productiva del agro tuvo corta vida: duró poco más de dos años hasta que, por urgencia fiscal, se volvieron a gravar las exportaciones de trigo y de maíz en la misma gestión que las había disminuido, y hasta la actualidad no se han eliminado (más allá de los deseos expresados por el presidente Javier Milei).
Así, estás dos décadas convirtieron a las retenciones en el instrumento de recaudación estrella. Sostener las retenciones se ha vuelto así una suerte de política de Estado involuntaria en la emergencia permanente.
Argumentos y contraargumentos
Pero ¿cuáles son, en concreto, los argumentos para defender las retenciones en Argentina? Las razones dependen del color político del gobierno de turno: desde que las retenciones son necesarias para que el Estado Nacional se haga de recursos fácilmente en momentos en los que “no hay plata” hasta considerarlas un instrumento para fortalecer la soberanía alimentaria.
Pero se pueden identificar una serie de argumentos y, también, señalar sus problemas y sus reveses.
El primer argumento es, claro, el de orden fiscal. Los derechos de exportación son una potestad exclusiva del Estado nacional, que determina los aumentos y las reducciones de las alícuotas. Además, Nación recauda los recursos que se generan por el tributo y no debe coparticiparlos con las provincias.
En 2022 la recaudación por derechos de exportación a la agroindustria representó el 6,6% de la recaudación tributaria total, lo que equivale al 85% de lo que se destinó en concepto de subsidios a la energía en ese mismo año o el equivalente a 17 presupuestos anuales de Conicet.
Con estos ejemplos, queremos decir que es un número realmente sustancial para las arcas fiscales. En 2023, con la sequía, esa participación se redujo sustancialmente y el gobierno anterior sufrió esa reducción de manera notable.
Este año, de la mano de una mejor campaña y de las necesidades financieras del gobierno entrante, las retenciones volvieron a ser esenciales en la planilla de ingresos tributarios: son el segundo tributo de mayor crecimiento en recaudación en el primer trimestre del año, sólo superado por el impuesto Pais.
Esto convierte a las retenciones en un tributo esencial para el Gobierno en la actual coyuntura económica argentina, caracterizada por la recesión y la consolidación fiscal.
El segundo argumento gira en torno del efecto distributivo de las retenciones: el desacople de los precios internacionales de los internos. Un paquete de fideos o un kilo de pan tienen alguna cantidad de trigo.
En este sentido, cuando se disminuyen las retenciones, el precio que recibe el productor es mayor, pero también lo es el de los productos alimenticios derivados. Un ejemplo: si una tonelada de trigo se exporta a 100 y la alícuota de retenciones es 10%, el precio al que compra la industria que fabrica harina disminuye a 90.
Ahora, si se eliminan los derechos de exportación, la industria deberá pagar 100 por esa tonelada. Si bien este argumento tiene sustento teórico, no hay evidencia empírica que muestre que las retenciones sean efectivas para contener el precio de algunos alimentos.
Ya sea por la dinámica de los mercados o por su ponderación en la estructura de costos en la producción de los bienes finales, no se verifica que ese 10% retenido sea un factor decisivo en el precio final del producto.
El tercer argumento a favor de mantener las retenciones es el de orden productivo. Siempre que se grava el bien producido en algún eslabón primario de bajo valor agregado en la cadena, se estimula el procesamiento y el agregado de valor en las siguientes etapas de producción.
En el caso de las commodities agrícolas, las retenciones funcionan como un subsidio indirecto a la industrialización, otorgando un precio de insumo más bajo a la industria procesadora. Por ejemplo, se puede exportar mayor valor agregado a través de un paquete de medio kilo de fideos que mediante un kilo de trigo candeal sin procesar.
Las retenciones, al incentivar el procesamiento y el agregado de valor en las etapas de producción aguas abajo, pueden fortalecer la productividad industrial.
Sin embargo, esta política plantea una paradoja: mayor incentivo a la industrialización atenta contra la producción de los bienes primarios. Existen sobre la mesa instrumentos más eficientes y menos distorsivos para incentivar el agregado de valor industrial sin perjudicar la producción primaria.
De hecho, también se genera valor agregado aguas arriba, el entramado que abarca desde maquinaria agrícola hasta biotecnología debe estar presente en la ecuación costo-beneficio a la hora determinar las alícuotas de retenciones.
Hay que escapar del trade off que plantean las retenciones: incentivar un eslabón de la cadena en perjuicio de otro.
La clave está en generar un desarrollo económico más equilibrado y sostenible.
Impuesto distorsivo
En torno a estos argumentos y contraargumentos, se puede y se debe discutir en extenso, pero no liman nuestra caracterización inicial: los derechos de exportación al agro son un impuesto distorsivo que impacta negativamente sobre uno de los sectores exportadores más importantes de nuestro país.
Su perpetuación en la historia argentina –y en particular durante los últimos 20 años– se explica tanto por la facilidad que tiene el Estado nacional para recaudarlo como por las constantes restricciones presupuestarias que le impiden modificarlo por un tributo mejor.
Las retenciones son un medio para obtener ingresos fiscales cuando la frazada es corta (algo bastante usual en nuestro país), pero generan y perpetúan desigualdades entre los productores: quienes tengan tierras más productivas pueden soportar mejor el pago del impuesto, mientras que quienes tengan tierras menos productivas tienen mayores dificultades, dado que sus márgenes de rentabilidad son menores. Por eso, de nuevo, es necesario encontrar una alternativa para sustituirlos progresivamente.
¿Qué pasaría si elimináramos las retenciones?
Y la alternativa, creemos, es gravar menos la producción y más la propiedad y las ganancias, lo cual tiene perfecta lógica con ir hacia un sistema tributario más progresivo y más armónico.
Para ello, es necesario crear un impuesto a la renta extraordinaria cuya tasa varíe en función de los precios de exportación. Además, para que este nuevo esquema funcione, el Estado deberá revisar exenciones de los inmuebles rurales del pago del impuesto a los bienes personales y actualizar sus valuaciones fiscales.
Desde ya, es un proceso que precisará una reforma profunda del marco fiscal y un fortalecimiento de las capacidades estatales para fiscalizar su correcto cumplimiento. Además, implementar estas reformas requiere coordinación entre niveles de gobierno, dado que mientras las retenciones son exclusivamente nacionales, el Impuesto a las Ganancias se coparticipa con las provincias y el Inmobiliario Rural es de carácter local.
Serán imprescindibles acuerdos entre Nación y provincias. Nadie dice que será fácil, pero la lógica de no innovar nos ha llevado a esta situación absurda: hay que ser capaces de imaginar un nuevo escenario.
Primero, al eliminar retenciones al trigo, maíz y soja, el Estado pierde los ingresos por dicho concepto, que en la actualidad llegan a 1,4% del PIB. Compensar esa pérdida requiere una reforma tributaria que necesita de la construcción de consensos políticos.
Una buena noticia es que, como al eliminar las retenciones aumentan los ingresos de los productores y potencialmente también la producción, se espera que crezca la recaudación del impuesto a las ganancias y del IVA, compensando así parte de la pérdida.
Si bien no hay consenso sobre el grado de recupero de recaudación con una disminución de las retenciones, las estimaciones disponibles muestran que está por arriba del 0,9% del PIB.
Sabemos con certeza, además, que se obtienen mejores resultados económicos agregados gravando las ganancias y la propiedad que la producción y las exportaciones. En esta transición, el Estado deberá poner todo su esfuerzo en optimizar la fiscalización tributaria para reducir la evasión.
Una mirada productiva
Por supuesto, eliminar las retenciones progresivamente tendrá un impacto positivo sobre el sector. La evidencia indica que ante la suba de los márgenes de los productores, la inversión aumenta, lo que dinamiza las economías locales, favorece los eslabonamientos productivos y mejora el impacto ambiental de la actividad. En cuanto a lo productivo, las superficies sembradas aumentan.
El resultado final dependerá de la magnitud de esa reducción, de la credibilidad de que continúen en línea descendente y de la relación de precios final resultante de esa modificación del esquema tributario.
El ejemplo más cercano y más palpable es el cambio de régimen fiscal de 2015/16, cuando se redujeron al 30% las retenciones a la soja y al 0% al maíz y al trigo, la superficie sembrada de estos dos últimos aumentó, aunque la de soja bajó (posiblemente por el cambio de precios relativos en favor del maíz, que es un cultivo sustituto).
En la actualidad, el Gobierno nacional, como en muchos momentos de los últimos 20 años, está en emergencia permanente: eliminar las retenciones al agro de forma inmediata pondría al fisco en una situación de máxima tensión financiera.
A todas luces, no es una opción eliminarlas y ver qué pasa. Por el contrario, la alternativa aquí propuesta consiste en sustituir los recursos fiscales obtenidos por las retenciones con un esquema impositivo menos dañino para la producción y las exportaciones.
Es necesario potenciar una mirada productiva del sistema tributario: reemplazar impuestos que atentan contra las exportaciones por aquellos que permiten obtener ingresos fiscales minimizando las distorsiones. Es momento de dar este debate.
*Analista de Recursos Naturales de Fundar
