Argentina se caracteriza por ser un país que no sólo gasta mal, sino que también recauda mal. El Estado en su totalidad (Nación, provincias y municipios) debe solventar un gasto público de arriba de 40 puntos del PIB con impuestos superpuestos, mal administrados y distorsivos.
En el caso de los impuestos a las ventas, Nación recauda el Impuesto al Valor Agregado (IVA); las provincias, Ingresos Brutos, y los municipios, sus propias tasas, generando duplicaciones de cobro ante un mismo hecho tributario y superposiciones de estructuras administrativas, con sus debidos costos.
A diferencia del IVA, en el caso de Ingresos Brutos el problema no termina allí, dado que tiene efectos absolutamente perniciosos sobre la actividad económica. El más difundido es que se trata de un impuesto que se aplica de manera acumulativa o “en cascada” sobre las distintas etapas productivas, con costos ocultos que desincentivan que las empresas agreguen valor a la cadena productiva.
Pero, en realidad, lo más distorsivo del Ingresos Brutos sobre la producción son los numerosos Regímenes de Pago Anticipado (RPA) que se administran con el impuesto. Es decir, a la complejidad propia que ya tiene Ingresos Brutos por tratarse de un impuesto provincial, con sus múltiples actividades, alícuotas y normativas, se suma la existencia de regímenes anticipados (recaudación, percepción y retención) que aumentan notoriamente la burocracia a la que deben someterse las empresas.
Esto es simple de imaginar para el caso de una empresa que tiene actividad en las 24 jurisdicciones y debe estar al día con la información de todas ellas.
En suma, Ingresos Brutos no es un impuesto, sino 24 impuestos diferentes altamente complejos. En términos operativos, esto lleva a las empresas de mayor tamaño a tener un área especializada para su liquidación –que actúa, además, como una barrera de entrada ante nuevos competidores más pequeños–.
No menor es el problema financiero también causado por los RPA. Esto se debe a que el solapamiento de múltiples RPA genera permanentes saldos a favor en las empresas que son difíciles de recuperar. Incluso hay jurisdicciones en las que culminar un trámite de devolución puede llevar más de un año.
A pesar de tal nivel de desorganización, en la discusión política sobre reformas tributarias, este tema queda subestimado por el debate con relación a los impuestos nacionales, bajo una mirada muy centralista que lo identifica como “un problema de las provincias”.
Origen y principal desafío
Desde su establecimiento en 1948 en la provincia de Buenos Aires, el Impuesto a los Ingresos Brutos ha sido una fuente significativa de ingresos para las provincias argentinas (en 2022 llegó a representar en promedio cuatro de cada cinco pesos que ingresan a las arcas provinciales).
Por este motivo, las provincias se resisten a modificarlo a pesar de sus indiscutibles desventajas tanto en el plano teórico como práctico.
A medida que Ingresos Brutos ha ganado terreno en la recaudación de las provincias en los últimos años, se ha planteado la necesidad de que sea revisado. El último intento con el Consenso Fiscal de 2017 llevó a que la Nación y las provincias acordaran una reducción gradual en las alícuotas. En el acuerdo subyacía a la idea de que el impacto de una mayor recaudación, como consecuencia del crecimiento de la economía, compensaría la reducción de alícuotas acordada. Dado que el producto no creció tal cual lo esperado, el cronograma de reducción se terminó suspendiendo.
La incoherencia de esperar que la economía crezca antes de abordar los impuestos que la obstaculizan se volvió más patente que nunca. Por otra parte, el hecho de concentrarse exclusivamente sobre el nivel de las alícuotas pasó por alto los problemas causados por la excesiva complejidad administrativa y los numerosos regímenes de pagos anticipados. No obstante, se han hecho algunos avances en términos de la armonización del impuesto, lo mismo no alcanzan a diluir la complejidad aún vigente.
Redefiniendo el horizonte tributario
En este contexto, el punto de partida es asumir que no hay forma de arreglar un impuesto tan rudimentario y a la vez tan importante para las provincias. Una salida alternativa sería recaudar el impuesto sobre los Ingresos Brutos junto con el IVA. Se trata de una medida audaz y disruptiva, pero que cortaría de raíz el problema.
Este esquema se completaría si las provincias recibieran para financiarse todo el IVA que se genera en su territorio y existe un único organismo encargado, a cuenta y orden de las provincias, de administrar el impuesto y distribuirlo entre las jurisdicciones.
En los hechos, estas modificaciones implican volver a la distribución de fuentes tributarias establecida originalmente en la Constitución, donde cada provincia recauda y administra sus propios impuestos y Nación hace lo propio.
Esta consolidación no sólo simplificaría el sistema tributario, eliminando la confusión y reduciendo la burocracia, sino que también potenciaría la recaudación y la equidad. Los beneficios recaerían en el sector productivo y la sociedad en su conjunto, ya que los consumidores experimentarían una mayor claridad en los precios y una carga impositiva más equitativa.
* Economista de Idesa
