El “pacto de mayo” que propone el Gobierno nacional convoca a las 23 provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a comprometerse con una serie de reformas planteadas que la gestión ve como motor de transformación del país. Los puntos 4 y 5, en particular, plantean la necesidad de una reforma tributaria y de una rediscusión de la coparticipación federal de impuestos.
Pero la realidad es que no se puede llevar adelante una reforma tributaria sin abordar la coparticipación tributaria, y viceversa. Por lo tanto, una propuesta superadora sería que ambos puntos se trataran en simultáneo.
Dos caras de una misma moneda
El sistema tributario argentino es una maraña de impuestos, en su mayoría altamente distorsivos y regresivos, que llevan la presión tributaria al 28% del PBI. Esto la ubica entre las más altas de América Latina y con una contraprestación en servicios y bienes públicos claramente deficiente. En el sistema tributario argentino conviven más de 160 impuestos, y su diseño y administración está en manos de los tres niveles de gobierno, que fijan diferentes reglas tributarias y muchas veces se superponen.
Muchos de estos impuestos gravan simultáneamente el mismo hecho imponible, como por ejemplo IVA, ingresos brutos y las tasas municipales, que recaen sobre las ventas. Conviven impuestos altamente distorsivos que penalizan la formalidad de empleados (cargas sociales), el uso del dinero digital (impuesto al cheque), la exportación (retenciones), y un remanente de impuestos que penalizan la producción y la inversión.
También existen perversos mecanismos de adelantamiento en el pago de los impuestos, tales como los regímenes provinciales de retención y percepción, que son sumamente complejos, alientan la informalidad y generan grandes perjuicios financieros en el sistema productivo.
A todo lo anterior hay que sumarle la coparticipación, que es un laberinto tributario en sí mismo. Los fondos coparticipables provienen en su mayoría de lo recaudado con IVA y Ganancias, pero también se alimenta de impuestos como el impuesto al cheque, a la transferencia de inmuebles, a las apuestas, etcétera. El sistema es muy complejo, diluye enormemente las responsabilidades de las provincias, y va en contra de la correspondencia fiscal. Es así que la coparticipación es una pata más, y muy importante, del descalabro tributario actual.
No hay correspondencia fiscal
Del 28% que representa la presión tributaria en el PBI, la Nación se queda con 16 puntos, conformados por un 7% de la coparticipación y un 9% de impuestos al comercio exterior, seguridad social y cheque. Las provincias, por su parte, se quedan con el 12% restante de lo recaudado en términos del PBI, conformado por un 7% de impuestos coparticipados y un 5% de impuestos provinciales, explicado en su gran mayoría por Ingresos Brutos.
Este esquema demuestra la falta de correspondencia fiscal entre lo que recaudan y lo que gastan las provincias. Mientras que recaudan un 5% del PBI, reciben un 7% adicional por la coparticipación. En esta distribución hay claros ganadores y perdedores. Mientras que provincias como La Rioja, Catamarca, Formosa, Santa Cruz y Tierra del Fuego, entre otras, son muy beneficiadas por la coparticipación, la gran perdedora es la provincia de Buenos Aires.
A su vez, este esquema de impuestos le permite a la Nación gastar en funciones provinciales a través de otras transferencias a provincias (1,5% del PBI) y de subsidios a energía y transporte (2,5% del PBI). Es decir, que con el esquema actual la Nación está gastando, de manera significativa, en funciones que no le corresponden.
Se tienen así varios frentes problemáticos. En primer lugar, una maraña impositiva insostenible que atenta contra el desarrollo productivo, al caracterizarse por impuestos distorsivos, regresivos y antiproductivos. En segundo lugar, un sistema de coparticipación que promueve el clientelismo y profundiza la decadencia, ya que los gobernadores reciben la coparticipación independientemente de su contribución al desarrollo. Y, por último, una superposición de funciones entre diferentes niveles de gobierno que diluye responsabilidades, aumenta el gasto y genera deficiencias en la provisión de servicios públicos.
La reforma tributaria y de la coparticipación en conjunto
Como son parte del mismo problema, una reforma tributaria debe contemplar necesariamente a la coparticipación. La experiencia demuestra que con parches no se llega a ningún lado. Se necesita plantear un nuevo acuerdo federal de coordinación tributaria y funcional entre las provincias, y entre estas y el Estado nacional.
Una propuesta en este sentido es volver a la metodología originalmente contemplada en la Constitución, que consiste en distribuir potestades tributarias en lugar de recaudación, como se hace actualmente con la coparticipación. El esquema propuesto sería el siguiente:
1. La Nación se financiaría principalmente con el impuesto a las ganancias, al comercio exterior y la seguridad social, lo que representa cerca del 12% del PBI. La caída en sus ingresos (de 16% a 12% del PBI) se compensaría con la eliminación de las transferencias a provincias y los subsidios económicos.
2. Las provincias se financiarían con IVA (absorbiendo los impuestos internos e Ingresos Brutos) y los bienes personales (unificados con el impuesto inmobiliario y el automotor), lo que les permitiría recaudar aproximadamente el 14% del PBI.
3. Además, se crearía un Fondo de Convergencia transitorio en reemplazo de la coparticipación, financiado con el impuesto al cheque, con el objetivo de impulsar el desarrollo de las provincias más rezagadas –principalmente las del norte– representando alrededor del 2% del PBI.
Con una reforma integral de este tipo es posible avanzar hacia la simplificación tributaria federal y un mecanismo más eficiente de redistribución de lo recaudado.
En este esquema predominaría la correspondencia fiscal, esto es, cada nivel de gobierno se financiaría con sus propios impuestos. Esto solucionaría el desfinanciamiento estructural de las provincias más desarrolladas y promovería el desarrollo de las más rezagadas, cuyos ingresos estarían condicionados a su capacidad de recaudación y a un Fondo transitorio. A su vez, se eliminarían componentes del gasto nacional que dan pie a eternos conflictos y discrecionalidades entre la Nación y las provincias.
(*) Equipo Idesa
